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Concessioni demaniali: l’avvocato Roberto Biagini diffida Stato e Capitaneria ad applicare le norme italiane ed europee

Il cosiddetto incameramento delle opere inamovibili, di cui all’articolo 49 del Codice della Navigazione, per lungo tempo è stato considerato un aspetto di second’ordine della vita delle concessioni demaniali marittime, sino all’entrata in vigore della legge 296/2006 ( Legge Finanziaria 2007).

La modifica dei criteri di calcolo del canone demaniale per le concessioni con finalità turistico-ricreative, quel disposto normativo ha assunto pregnante interesse discernente dall’introduzione, tra i criteri di calcolo del canone demaniale, dell’indice O.M.I. (Osservatorio mercato immobiliare).

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La legge Finanziaria per l’anno 2007 ha sostanzialmente stabilito che, per le pertinenze demaniali marittime (cd. opere incamerate, ex art. 49 C.N.), il calcolo del canone non sarebbe più stato parametrato secondo i valori previsti per le opere di difficile rimozione bensì mediante l’applicazione dei valori O.M.I., di gran lunga maggiori.

L’articolo 49, comma 1, del C.N. prevede che, quando venga a cessare la concessione, le opere definibili come “non amovibili”, realizzate su area demaniale, restino acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso per il concessionario, salvo che non sia stato diversamente stabilito nell’atto di concessione ( Potrebbe prevedersi, per esempio, che in caso di opere inservibili nel pubblico interesse oppure in cattivo stato di manutenzione, non siano incamerabili e, quindi, che debbano essere rimosse, a cura e spese del concessionario e che, in caso di inadempienza da parte di questi, provvederà la P.A., rivalendosi in toto, per le spese, sul deposito cauzionale  – o, più probabilmente, polizza fidejussoria ex art. 17 Reg. Es. C.N.-  che, di regola, ogni concessionario è tenuto a corrispondere, a garanzia dell’adempimento di tutti gli obblighi scaturenti dalla concessione) .

Lo stesso articolo fa ad ogni modo “salva” la facoltà dell’autorità concedente di ordinare la demolizione di dette opere, con conseguente restituzione del bene demaniale nel pristino stato.

L’Agenzia del Demanio, con circolare n. 2012/26857 del 2 ottobre 2012 avente ad oggetto “Procedimento di acquisizione allo Stato delle opere inamovibili realizzate su zona demaniale marittima ex art. 49 cod. nav.”, diramata al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e al Ministero dell’economia e delle finanze, richiamando il disposto dell’art. 49 C.N., ha voluto ricordare che “alla scadenza della concessione demaniale marittima si verifica la devoluzione, a favore dello Stato, ipso iure, ovvero con effetto legale automatico, delle opere non amovibili edificate sul demanio marittimo, anche se la concessione è stata rinnovata, ed in difetto di un atto esplicito di acquisizione o incameramento.

L’automaticità della devoluzione allo Stato, al momento dello spirare della concessione, fa sì che l’atto di incameramento delle opere non amovibili assuma carattere puramente ricognitivo di un effetto prodottosi “ope legis”.

La procedura formale di incameramento assume assoluta rilevanza in quanto consente l’inserimento del valore dei beni devoluti nel conto patrimoniale dello Stato e di conseguenza una sua inottemperanza causa un vero e proprio danno erariale alla comunità, oltre ad uno stravolgimento delle regole di libera concorrenza tra imprenditori che operano nel campo della ristorazione. 

E’ sufficiente valutarne la portata solo pensando all’ incremento di canone che lo Stato percepirebbe se tutti i Chioschi-Bar siti sull’arenile del litorale riminese ( ad oggi considerati beni privati e non pertinenze Demaniali) corrispondessero non i 400-500 euri l’ anno che pagano attualmente  ma pagassero i canoni  corrisposti ad oggi dai concessionari pertinenziali (50.000-60.000 euri), una volta incamerati ed inseriti anch’ essi nel cosiddetto “Testimoniale di Stato”.

Orbene, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 626 del 1° febbraio 2013, ha evidenziato, come si diceva,  che la disposizione contenuta nell’articolo 49 del C.N. “è stata più volte interpretata nel senso che l’accessione si verifica “ipso iure” al termine del periodo di concessione e, secondo parte della giurisprudenza (Cass. civ, sez. III, 24 marzo 2004, n. 5842 e sez. I, 5 maggio 1998, n. 4504), va applicata anche in caso di rinnovo della concessione stessa, implicando il rinnovo –a differenza della proroga– una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti di cui al predetto art. 49, cod. nav.”.

Il successivo dibattito dottrinale, a seguito di tale pronuncia,  tendeva però  a differenziare l’ effettiva cessazione rispetto alla scadenza e quindi tendeva a considerare di stretta interpretazione la sentenza n. 626/2013 del Consiglio di Stato per la comprensibile esigenza di assicurare, solo in tal caso, che le opere “non amovibili”, destinate a restare sul territorio (o ad essere rimosse, con inevitabile distruzione) , tornino nella piena disponibilità dell’ente proprietario del suolo, a fini della corretta gestione di quest’ultimo (quando non più in uso del concessionario) per finalità di interesse pubblico.

Detta esigenza, si riteneva, non poteva evidentemente ravviarsi quando il titolo concessorio preveda forme di rinnovo automatico o preordinato in antecedenza, rispetto alla data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso – al di là del “nomen iuris” – come una vera e propria proroga, protraendosi il medesimo rapporto senza soluzione di continuità (cfr. in tal senso, per il principio, Cons. St., sez. VI, 26 maggio 2010, n. 3348).

Dalla sentenza del Consiglio di Stato si faceva quindi  dunque discendere il seguente principio applicativo dell’articolo 49 C.N: “ in presenza di rinnovi del titolo concessorio, operati ex lege, prima della data di scadenza prevista nell’atto di concessione, la concessione stessa non può ritenersi cessata ”.

In pratica, per tutte le concessioni in atto rilasciate agli stabilimenti balneari che, com’è noto, sono state prorogate ex lege al 31.12.2020, l’operatività dell’articolo 49 C.N., ovvero la facoltà, da parte delle amministrazioni concedenti dello Stato, di incamerare le opere “non amovibili” o di “difficile sgombero o rimozione”,  si riteneva poter essere esercitata “soltanto dopo la effettiva cessazione del rapporto”, quindi, dopo il 31.12.2020.

Tale era la ricostruzione giuridica antecedente alle pronunce della  Corte di Giustizia – Sentenza 14 luglio 2016, n.C-458/14, del  Consiglio di Stato, sezione VI, 12.02.2018 n. 873 e Cassazione Penale, sezione III,  14.05.2018 n. 21281,  che hanno dichiarato   non conforme al diritto comunitario, sia la proroga della scadenza al 31.12.2020, sia  il cosiddetto “Decreto Salva Spiagge” – art. 24, comma 3 septies, D.L. 113/2016 convertito con la legge 160/2016-  nella parte in cui si occupa di “stabilizzazione di rapporti derivanti da concessione demaniali a scopo turistico ricreativo” e che hanno  riconfermato l’ autorevolezza dell’ impostazione  secondo la quale “ L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che osta  a una misura nazionale, come quella di cui ai procedimenti, che prevede la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali e lacustri in essere per attività turistico ricreative , in assenza di qualsiasi procedura di selezione volta a scegliere in modo imparziale e trasparente i potenziali candidati”, il tutto come al capo 4) della premessa “ut supra”.

Vista la recente evoluzione giuridica della materia, lo scrivente ritiene che le Autorità Pubbliche preposte alla gestione e al controllo del “Demanio Marittimo”  non possono non adempiere ai loro compiti istituzionali, previsti dall’ ordinamento giuridico e prendere atto della situazione venutasi a creare che “di fatto” rende illegittima ( -rectius- non conforme alle norme comunitarie) la situazione attuale che investe tale bene pubblico,  pena responsabilità penali omissive, civili, amministrative  ed erariali ( vedi Consiglio di Stato, Sez. VI, 28.09.2012 n. 5123 “ove l’ originario concessionario – o chi con il suo consenso-, continui ad utilizzare di fatto il bene malgrado la scadenza del titolo concessorio, l’ Amministrazione è senz’altro legittimata ad esercitare erga omnes il proprio potere di autotutela, anche possessoria, e deve chiedere – a chi utilizzi le opere – o a chi ha consentito l’ utilizzo- il risarcimento del danno derivante dalla occupazione divenuta sine titulo.

DA QUI L’ESPRESSA RICHIESTA E DIFFIDA  notificata in data 29 Agosto 2018, alle intestate autorità ai fini all’ attivazione  procedimento amministrativo di incameramento a favore dello Stato  previsto dall’ art. 49 del Cod. Nav. (“Devoluzioni delle opere non amovibili”)  di tutti gli immobili siti sull’ arenile aventi le caratteristiche di “beni non facilmente amovibili”, nei termini e con le procedure previste dall’ Allegato alla nota prot. n. 2012/26857/DAO-CO-BD del 2.10.2012 dell’Agenzia del Demanio.

IL testo integrale dell’ Istanza di diffida 

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