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“Sentenza Laezza”: i bagnini sono come gli allibratori?

In materia di Demanio Marittimo ed in particolare nel contesto tematico delle concessioni demaniali a scopo turistico ricreativo, si sente spesso parlare della cosiddetta “Sentenza Laezza” emanata dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) in quanto opinionisti, addetti ai lavori e rappresentanti istituzionali ritengono che i principi ad essa sottesi possano essere invocati a loro favore dagli imprenditori balneari nel momento in cui si dovesse arrivare a discutere del riconoscimento o meno del “valore economico” da attribuire alle aziende esistenti nell‘eventuale sviluppo delle procedure di “pubblica evidenza” imposte dall’ordinamento dell’Unione Europea per attribuire la titolarità delle concessioni in scadenza e la conseguente futura gestione degli stabilimenti balneari, o di altre attività d’impresa, insistenti sul demanio marittimo.

Occupiamoci nel dettaglio della fattispecie giuridica trattata da tale pronuncia e dei principi enunciati al fine di riuscire a comprendere attraverso la presente esposizione e nel modo tendenzialmente più semplice:

a) se e quale attinenza possa avere con la materia concessoria demaniale marittima a scopo turistico ricreativo;

b) se vi possano essere valide ragioni giuridiche affinché essa si accrediti come un precedente importante in ausilio alle rivendicazioni avanzate dai titolari di tali concessioni.

Materia di cui si occupa la fattispecie. Giochi, eventi sportivi e raccolta scommesse.

La “Sentenza Laezza” è stata emanata in materia di concessioni rilasciate dall’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (divenuta in seguito Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – “ADM”) aventi ad oggetto “la raccolta di scommesse su eventi sportivi, anche ippici, e non sportivi” così come definiti e disciplinati dai commi 9-octies e 9-novies dell’art. 10 del D.L. 2 Marzo 2012 n. 16 (cosiddetto decreto Monti) convertito dalla Legge 26 Aprile 2012 n. 44.
La normativa italiana prescrive che l’esercizio delle attività di raccolta e di gestione delle scommesse è subordinata al rilascio di una concessione e di un’autorizzazione di polizia. Qualsiasi violazione di questa normativa è passibile di sanzioni penali.

Contesto di Riferimento. Gara di Appalto per attribuzione di nuove concessioni.

Nel 2012, l’Italia, vista l’imminenza della scadenza di un gruppo di concessioni, e nelle more di un riordino complessivo della materia, avviava una gara per la selezione dei soggetti deputati alla raccolta di scommesse da gioco per conto dello Stato indicando alcuni criteri da rispettare tra i quali:

a) possibilità di partecipazione a tutti i soggetti che già esercitavano tale tipo di raccolta scommesse in uno degli Stati dello Spazio Economico Europeo;

b) attribuzione di concessioni con scadenza 30 Giugno 2016 per la “raccolta scommesse da gioco”;

c) previsione di un prezzo a base d’asta di € 11.000 per ciascuna agenzia;

d) sottoscrizione di uno schema di convenzione della concessione (art. 25), allegato al bando di gara che prevedeva, segnatamente, in applicazione della disciplina prevista dall’ art. 1, comma 78, lett. b), punto 26 legge 13 dicembre 2010, n. 220 (-cd. legge di stabilità 2011), successivamente abrogato dall’art. 1, comma 948, l. 28 dicembre 2015, n. 208 (-cd. legge di stabilità 2016), che, in caso «di scadenza, decadenza o revoca della concessione, il concessionario fosse tenuto a cedere a titolo non oneroso l’uso dei beni materiali e immateriali che costituivano la rete di gestione e di raccolta del gioco». L’obiettivo perseguito da tale clausola era quello di contrastare la criminalità collegata ai giochi e il corrispondente interesse a garantire la continuità dell’attività legale di raccolta delle scommesse.

La lettura fornita dal legislatore era sostanzialmente questa: «solo nell’arco di efficacia del periodo concessorio è possibile utilizzare la rete di gestione e gli strumenti ivi previsti». Senza concessione (per qualsivoglia motivo cessata), sarebbe elevato il rischio di favorire l’illegalità nel settore per chi abbia ancora «la disponibilità dell’organizzazione materiale della rete».

Procedimento principale e questione pregiudiziale.

La Stanley International Betting, una società britannica, nonché la sua controllata maltese, la Stanleybet Malta, operavano in Italia nel settore della raccolta di scommesse mediante Centri di Trasmissione Dati (CTD). Da circa quindici anni, i titolari di detti CTD esercitavano la loro attività in Italia in base a un rapporto riconducibile allo schema contrattuale del mandato, senza possedere, tuttavia, né titoli concessori ne autorizzazioni di polizia.

Nel 2014, un controllo effettuato nei locali di un CTD gestito dalla sig.ra Rosanna Laezza e ricollegabile alla società Stanleybet Malta permetteva di accertare l’esistenza di un’attività non autorizzata di raccolta di scommesse. La polizia giudiziaria, conseguentemente, poneva sotto sequestro alcune attrezzature utilizzate per il ricevimento e la trasmissione delle scommesse.

La sig.ra Laezza agiva per l’annullamento del sequestro facendo presente al Tribunale di Frosinone che la società del Gruppo Stanley aveva proposto ricorso nei confronti della gara d’appalto del 2012 lamentandone il carattere discriminatorio. A sua volta il Tribunale di Frosinone rilevava come il Consiglio di Stato avesse già posto due questioni pregiudiziali avanti alla CGUE vertenti sulla durata ridotta della concessione (40 mesi rispetto alle precedenti di 9-12 anni). Ritenendo che il diritto dell’Unione non ostasse alla disposizione nazionale in ordine alla durata, detto Tribunale si interrogava, però, su quanto previsto dall’art. 25 della Convenzione e cioè sulla compatibilità con il diritto dell’Unione, ed in particolare con quanto previsto dagli art. 49 TFUE (Libertà di stabilimento) e art. 56 TFUE (Libertà di prestazione servizi), «dell’obbligo imposto ai nuovi concessionari di cedere a titolo non oneroso, all’atto della scadenza, decadenza o revoca della concessione, le attrezzature utilizzate per la raccolta di scommesse».

Contenuti della decisione

Rimessa la questione alla cognizione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) sulla base dei singoli rilievi posti alla sua decisione ed in particolare se tale clausola (art.25) disponesse effettivamente «una restrizione delle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE» la “Curia Lussemburghese”:

a) osservava che una disposizione nazionale, quale quella in questione nel procedimento principale, la quale impone al concessionario di cedere a titolo non oneroso, all’atto della cessazione dell’attività, ivi compresa l’ipotesi in cui tale cessazione avvenga per il semplice fatto della scadenza del termine di concessione, l’uso delle attrezzature utilizzate per la raccolta di scommesse, può rendere meno allettante l’esercizio di tale attività e costituisce pertanto «una restrizione delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, garantite dal diritto dell’Unione in violazione degli articoli 49 e 56 TFUE ( Trattato sul Funzionamento dell’ Unione Europea)»;

b) rilevava che, in ogni caso, tale accertata restrizione delle libertà garantite dagli art. 49 e 56 TFUE, non risultava discriminatoria in quanto si applicava indistintamente a tutti gli operatori che hanno partecipato al bando di gara avviato durante il 2012 ed in ogni caso spetta al giudice nazionale verificare se nella questione sottoposta al suo giudizio vi sia discriminazione;

c) ricordava che tale accertata restrizione delle libertà garantite dagli art. 49 e 56 TFUE poteva essere altresì giustificata per perseguire l’obiettivo di contrasto alla criminalità connessa al settore del gioco d’azzardo ed in ogni caso anche questa valutazione deve essere accertata dal giudice nazionale;

d) affermava la proporzionalità della restrizione delle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE nella circostanza prevista dal bando in caso solo di tipologie di carattere sanzionatorio. In buona sostanza nelle fattispecie di revoca e decadenza della concessione «l’obbligo imposto ai nuovi concessionari di cedere a titolo non oneroso le attrezzature utilizzate per la raccolta di scommesse» veniva considerato non in contrasto con il diritto dell’Unione;

Il dispositivo della Corte (Terza Sezione) era il seguente:
«Gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una disposizione nazionale restrittiva, quale quella in questione nel procedimento principale, la quale impone al concessionario di cedere a titolo non oneroso, all’atto della cessazione dell’attività per scadenza del termine della concessione, l’uso dei beni materiali e immateriali di proprietà che costituiscono la rete di gestione e di raccolta del gioco, qualora detta restrizione ecceda quanto è necessario al conseguimento
 dell’obiettivo effettivamente perseguito da detta disposizione, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare».

Come si può facilmente evincere, si tratta di una materia inserita in un campo ben specifico (giochi d’azzardo e centri di raccoglimento scommesse) la cui regolamentazione normativa, in particolare quella che interessa ai fini della nostra esposizione e che costituisce la parte fondamentale della parte motiva della sentenza, si prefiggeva uno scopo preciso e cioè quello dell’azione di contrasto della diffusione del gioco irregolare ed illegale in Italia.

Tale presupposto ha permesso alla Corte Europea di dichiarare che «l’eventuale cessione (devoluzione) a titolo non oneroso all’Agenzia Dogane e Monopoli da parte del concessionario dell’uso dei beni materiali di proprietà che costituiscono la rete di gestione e raccolta del gioco» può essere sostenuta giuridicamente, e spetta al giudice nazionale del rinvio tale valutazione, solo in una logica latamente “sanzionatoria” (revoca e decadenza); si presenta, invece come una restrizione – non giustificata e quindi in contrasto – delle libertà garantite dal TUEF agli art. 49 (Libertà di Stabilimento ) e 56 ( libertà di Prestazioni servizi ), nel momento in cui «tale cessione avviene all’atto della mera cessazione dell’attività per scadenza naturale del termine di concessione. Infatti il rischio per un’impresa di dover cedere, senza contropartita economica, l’uso dei beni in suo possesso può impedire a detta impresa di trarre profitto dal proprio investimenti». (paragrafo 23 “Sentenza Laezza”).

Attinenza con la materia demaniale marittima

Quale attinenza può avere la “Sentenza Laezza” emessa nel contesto di una procedura “di bando per un pubblico appalto” e specificamente in materia di “giochi e scommesse”, con la quella delle Concessioni Demaniali Marittime (ed in particolare con quelle a scopo turistico ricreativo)? Proviamo a cercare di capire se esista un rapporto di collegamento, quale possa essere “il caso da cui attingere”, e come potrebbe ragionare un giudice nazionale al cui esame venga sottoposta la questione.

Sappiamo che il Codice della Navigazione distingue i titoli concessori demaniali marittimi in:

  • “concessioni per licenza”, con durata non superiore a sei anni e che non importino impianti di difficile rimozione, (art. 8 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione);
  • “concessioni-contratto”, da farsi per atto pubblico (cosiddetto atto formale), con durata superiore o che importino impianti di difficile rimozione che devono essere approvate dall’autorità amministrativa (art. 9 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione).

Per riuscire ad individuare un criterio di collegamento dotato di una certa razionalità, che possa assumere una qualche considerazione giuridica e che non si limiti ad affermare, genericamente e senza nessuna logica, che “la sentenza Laezza“ ha riconosciuto al concessionario “il valore d’impresa”, concetto, o meglio slogan, piuttosto debole e inconsistente se assunto fine a se stesso e avulso da ogni rapporto con il diritto positivo, si è prospettato nel contesto del dibattito dottrinale e tra gli addetti ai lavori, un potenziale contrasto tra l’attuale art. 49 del Cod. Nav. e i principi di diritto comunitario emersi dalla pronuncia di cui si discute (Vedi anche ricorso chioschisti riminesi al TAR Emilia-Romagna di cui all’articolo di Chiamamicittà.it del 2 Dicembre u.s.) .

Cosa prescrive l’art. 49 Cod. Nav. (“Devoluzione delle opere non amovibili”)? Vediamo: «Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato. In quest’ultimo caso, l’amministrazione, ove il concessionario non esegua l’ordine di demolizione, può provvedervi a termini dell’articolo 54».

Preso atto di tale previsione normativa, alcuni, forse più per intima convenienza che per ragionata e motivata convinzione, ne deducono una sorta di autorizzazione legislativa all’«esproprio incondizionato e senza indennizzo dei beni aziendali di proprietà degli imprenditori balneari alla scadenza della concessione» e di conseguenza ne rilevano il palese contrasto proprio con quei principi comunitari espressi dalla “sentenza “Laezza” in materia di giochi e scommesse.

Ritengo che una siffatta interpretazione per assurgere a dignità giuridica ed essere posta a fondamento dubitativo di un organo giudicante nazionale dovrebbe essere supportata da elementi normativi e giurisprudenziali che, “rebus sic stantibus” e nell’ottica di una “ratio iuris” che si prefigga di orientare un pensiero comune tra “giochi e scommesse”  e “demanio marittimo”, sono difficili da riscontrare nel nostro ordinamento.

Tipologie di Concessioni Demaniali Marittime

Per comodità espositiva prendiamo inizialmente ad esempio le concessioni rilasciate per “atto pubblico formale”.
Solitamente tali concessioni vengono utilizzate per la realizzazione e il mantenimento da parte del concessionario di impianti già qualificati e riconosciuti a priori nell’atto pubblico “di difficile rimozione” e per un tempo consistente (15-20 o più di anni ancora quando oggetto di concessione sono beni immobili portuali). In tali contratti pubblici solitamente è prevista la clausola che «a fine concessione il bene immobile viene automaticamente acquisito dall’Ente Pubblico» e quest’ultimo valuterà quale possa poi essere il pubblico interesse da perseguire una volta in piena disponibilità del bene.

Vediamo un esempio di clausola inserita in un atto formale di concessione demaniale marittima rilasciata dal Comune di Rimini per vent’anni ed avente ad oggetto l’uso e la disponibilità di un’area demaniale di mq 3.000 in località Rimini-Marebello ai fini della realizzazione di una nuova opera: «ad ultimazione lavori tutte le opere realizzate sulle porzioni di immobili di proprietà statale devono intendersi automaticamente acquisite al demanio pubblico marittimo, senza alcun diritto a rimborsi o indennizzi».

Siamo nel contesto di una negoziazione tra due soggetti dove ognuno di loro realizza pienamente il proprio interesse attraverso il sinallagma contrattuale con un atto autonomo di volontà, disponendo liberamente della propria sfera giuridica.

Il soggetto privato, con la realizzazione di una nuova opera su suolo pubblico che “sfrutterà” per un periodo di anni ritenuto congruo, avrà la possibilità di coprire l’investimento effettuato e realizzare una capacità di profitto. E anche se, dopo i vent’anni con la cessazione della concessione, non avrà più la disponibilità del bene, sicuramente sarà riuscito ad ammortare gli investimenti effettuati senza subire nessun decremento economico.

L’Ente Pubblico (quindi il soggetto esponenziale degli interessi dei cittadini), a sua volta, realizzerà il proprio interesse con il conseguimento dei canoni annuali e a fine concessione diverrà proprietario pieno del bene realizzato decidendo poi in futuro il miglior utilizzo per il pubblico interesse.

È evidente che nessun «esproprio incondizionato e senza indennizzo di beni altrui» possa essere reclamato, ai sensi della “Sentenza Laezza”, avanti al giudice nazionale da parte del concessionario visto il regolamento negoziale del rapporto sancito da un atto pubblico formale. La “ratio legis” dell’art. 49 Cod. Nav. è indirizzata verso altre fattispecie, come avremo modo di valutare.

Vediamo l’altro tipo di concessioni demaniali marittime, quelle rilasciate per “licenza” che sono quelle maggiormente utilizzate dai concessionari e che risultano in piena sintonia con il nostro ordinamento che privilegia le “richieste concessorie che importano attrezzature non fisse e completamente amovibili”.

Se si esamina, testo alla mano, una qualsiasi concessione demaniale marittima a scopo turistico ricreativo rilasciata “per licenza” ai sensi dell’art. 8 Reg. Att. Cod. Nav., è facile notare come siffatta evenienza, e cioè l’incameramento, sia prevista a titolo “latu sensu” sanzionatorio nel contesto di violazioni delle condizioni previste nell’atto amministrativo che autorizza solo la posa di opere facilmente amovibili.

Ecco un esempio di clausola inserita in due concessioni per licenza rilasciate allo scopo di “mantenere”:

a) uno stabilimento balneare di mq 6.304 a Rimini Sud;

b) una struttura adibita a chiosco-bar, di cui mq 103,58 coperti da manufatto, mq 51,91 coperti da tende, mq 86,43 scoperti ecc.. in zona Rimini-Miramare:

«nel giorno della scadenza il concessionario dovrà sgombrare a proprie spese l’area occupata, asportando gli impianti presenti, e quindi riconsegnarla nel pristino stato all’amministrazione concedente, salvo che questa non intenda rinnovare la presente concessione su una nuova domanda del concessionario da presentarsi prima di detta scadenza in modo che, all’epoca in cui questa dovrà verificarsi, siano pagati il canone e le tasse relative a nuovo periodo di concessione… In caso di scadenza, revoca o decadenza della concessione le opere abusive di difficile rimozione restano acquisite allo Stato senza nessun indennizzo, compenso o risarcimento o rimborso di sorta ferma restando la facoltà dell’amministrazione concedente di ordinare la demolizione con la restituzione del bene demaniale in pristino stato…Eventuali opere di difficile rimozione comunque erette sul demanio si intendono acquisite allo Stato al termine della presente concessione. Fermo restando il disposto degli art. 49 Cod. Nav. e 31 Reg. Cod. Nav., tutte le opere costruite dal concessionario senza espressa autorizzazione dell’amministrazione concedente e non facilmente esportabili, restano acquisite allo Stato nei casi di revoca, decadenza o scadenza della concessione salva la facoltà di ordinarne la demolizione».

Per quanto riguarda il regime da attribuire all’apposizione di “opere facilmente rimovibili”, vi è completa sintonia con quanto, giustamente, sostengono (direi reclamano ad alta voce) da sempre i gestori di stabilimenti balneari supportati dalla giurisprudenza formatasi in materia: «siamo titolari di una sorta di diritto di superficie su terreno demaniale; sappiamo che il titolo concessorio ci autorizza ad utilizzare l’area demaniale e a mantenere su suolo altrui (Pubblico Demanio Marittimo) solamente beni di facile rimozione (cosi come descritti dalle circolari dell’Agenzia del Demanio che si sono succedute negli anni) fino alla cessazione definitiva del titolo; quindi dal momento che abbiamo piena consapevolezza che tutto quello che è apposto è di nostra proprietà (giochi, ombrelloni, paletti, sdrai, lettini, cabine prefabbricate ecc… ) e non dello Stato, a fine concessione rivendichiamo il diritto di riprenderci i nostri beni».
“Nulla questio”, e come si dice “in claris non fit interpretatio.”

Lo Stato da parte sua, riconoscendo tale legittima interpretazione dei balneari, non solo non si appropria di nessun “diritto di uso e/o proprietà dei beni dei concessionari“ (sentenza Laezza) ma, con tale clausola-condizione, ricorda che l’area “deve essere sgombrata a loro spese, restituita in pristino stato e libera da tutto”. Insomma riprendetevi, giustamente, tutto quello che è vostro e ridatemi l’arenile o altra area demaniale marittima libero/a com’era al momento in cui ve l’ho concesso/a.

A fortiori, si rileva che anche i pareri (ora necessari) emessi dalla Commissione per la Qualità Architettonica e del Paesaggio (CQAP) autorizzano solo ed esclusivamente «strutture da rimuovere a fine stagione con “ripristino dello stato dei luoghi”» (estratto di un “Verbale della CQAP del Comune di Rimini del 25 Marzo 2016 per parere su richiesta vasche Idromassaggio per uno stabilimento di Rimini Sud“).

E’ evidente che “nessun esproprio incondizionato e senza indennizzo di beni altrui” si verifica in tali ipotesi, vista la restituzione dei beni ai proprietari, e quindi siamo fuori dal campo di applicazione della “Sentenza Laezza” e ad un suo potenziale e supposto contrasto con l’attuale art. 49 del Cod. Nav.. Tutte/i e due parlano di altro.

Rimane da analizzare un ultimo caso. Quello del concessionario demaniale che essendo titolare di una concessione per “licenza”, quindi avendogli lo Stato concesso “l’autorizzazione” di poter mantenere su suolo demaniale solo beni “di facile rimozione” (altrimenti, se si fosse trattato di beni di non facile rimozione si sarebbe dovuto utilizzare l’atto formale e rientrare nel caso ut supra), a fine concessione per scadenza effettiva (quindi non rinnovata e/o prorogata) gli viene invece accertata la presenza di un bene di “non facile rimozione“.

E’ chiaro che nessuna possibilità di attingere all’art. 49 Cod. Nav. (e quindi di compararlo con la “Sentenza Laezza” per verificarne la compatibilità con i principi comunitari visti sopra) si ha nel caso in cui l’incameramento senza indennizzo o l’ordine di riduzione in pristino stato a spese del concessionario siano la conseguenza di una “sanzione” per essere l’opera di non facile rimozione abusiva e quindi non autorizzata. Soccorrerebbe, eventualmente in questa evenienza anche l’art. 54 Cod. Nav. (“Occupazioni e Innovazioni abusive”).

Il problema si potrebbe porre solo nel caso in cui al di fuori di ipotesi sanzionatorie, al concessionario per “licenza” e concessione scaduta, gli sia stata accertata la presenza di un bene immobile (manufatto) qualificato dalla cosiddetta “Commissione di Incameramento” (la Capitaneria di Porto, su segnalazione dell’Ente gestore, convoca la Commissione di incameramento composta da: Autorità marittima, Provveditorato OO.MM, Agenzia del demanio ed Ente gestore) di “difficile (non facile) rimozione”.
Anche in questo caso attingiamo da un esempio “riminese” (è ante “sentenza Laezza” ma ci serve per inquadrare la situazione tipo).

Il T.A.R. Emilia-Romagna (attuale pendenza del gravame in C.D.S.) con sentenza n. 664/2012 (R.G. 457/2000) respingeva il ricorso di un chioschista di RiminiRivazzurra avverso il verbale di incameramento della Capitaneria di Porto di Rimini che accertava l’avvenuta acquisizione ope legis ex art. 49 Cod. Nav. al Demanio Marittimo Statale di un Chiosco-Bar «consolidato con opere di muratura di tipo inamovibile …di cemento armato…saldamente ancorate al suolo…».

Questo esempio può rappresentare una sorta di situazione-tipo per tutti i casi analoghi in quanto la struttura era stata autorizzata anni addietro con concessione più volte rinnovata nel tempo dall’ente concedente per mantenere però “un’opera facilmente amovibile”, quindi un manufatto diverso rispetto a quello poi accertato.

E’ chiaro che qualsiasi organo giudicante che si trovasse nell’eventualità di dover esaminare una tal fattispecie e compararla eventualmente (o perché ne rileva d’ufficio l’attinenza, o perché sollecitato dalle difese delle parti) con quanto espresso dalla “sentenza Laezza”, la quale abbiamo rilevato rimette la valutazione di compatibilità delle norme nazionali agli art. 49 e 56 T.F.U.E. proprio ai giudici nazionali, dovrebbe incastrare molti tasselli prima di “sciogliere” il nodo finale della compatibilità o meno dell’attuale art. 49 Cod. Nav. ai principi comunitari (e rimettere il tutto pregiudizialmente alla CGUE) in quanto:

  1. Non siamo nel contesto di una gara d’appalto come lo era “il caso Laezza” (e non si tratta certamente di regolare future evidenze pubbliche in quanto è materia di regolamentazione legislativa ancora incerta). La quasi totalità delle attuali concessioni demaniali marittime a scopo turistico ricreativo non è stata assegnata con procedure pubbliche comparative.
  2. Sono materie completamente diverse tra loro rette da principi e istituti giuridici non facilmente adattabili tra loro e con finalità di politica legislativa orientate al conseguimento di obiettivi non accomunabili (da una parte “raccolta di giochi e scommesse per conto dello Stato” correlata alle finalità di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica; dall’altra “l’utilizzo di beni del demanio marittimo per scopo turistico ricreativo” che contemperi l’uso privato con il fine di pubblico interesse dei beni medesimi);
  3. L’eventuale appropriazione di quel “diritto di uso e/o proprietà dei beni dei concessionari senza indennizzo” di cui parla la sentenza Laezza, avverrebbe dopo un consistente utilizzo nel tempo (svariati anni se non lustri dal rilascio della concessione) del bene da parte del concessionario demaniale marittimo che gli ha sicuramente permesso di ammortare l’eventuale decremento economico dovuto alla perdita del bene a scadenza di concessione e di sviluppare notevoli capacità di profitto. Il giudice nazionale, a questo fine, valuterà tutte le poste attive e passive del caso (con i pro e i contro che ne risulteranno) a cominciare dal canone corrisposto dal concessionario (la media riminese per le tipologie di Chioschi-Bar tipo quello di Rimini-Rivazzurra è di circa 400 € l’anno) ed in tema di “affidamenti e ammortamenti” esiste una pronuncia importante della Corte Costituzionale (180/2010) da cui egli sicuramente attingerà per motivare la sua decisione. Difficilmente ritengo possa configurarsi, alla scadenza della concessione, l’ipotesi di quell’ “esproprio incondizionato e senza indennizzo dei loro beni aziendali” di cui parlano gli imprenditori balneari richiamando la “Sentenza Laezza”.
  4. Il giudice nazionale dovrebbe poi valutare quale possa essere stato, negli anni di utilizzo del bene in concessione, l’atteggiamento dell’ente concedente per valutare se sia stato proprio quest’ultimo a creare consapevolmente una sorta di “affidamento progressivo” della legittimità dell’operato in capo al concessionario in modo da attribuirgli una sorta di rilevanza giuridica da far valere a fine concessione e l’onere della prova spetterebbe al concessionario che reclami l’eventuale l’indennizzo per la perdita del bene e l’incongruenza, a suo dire, dell’ art. 49 Cod. Nav. con il suo affermato diritto. Il giudice nazionale si troverà nella circostanza di bilanciare i due atteggiamenti: quello del concessionario che diversamente da quanto autorizzato dal titolo utilizza un bene “non facilmente amovibile”; quello dell’ente concedente che potrebbe aver avuto un ruolo attivo nel radicare una sorta di legittimazione dell’operato del concessionario. Solo se dovesse prevalere quest’ultima convinzione ritengo potrebbero esserci gli elementi da parte del giudice nazionale adito per porsi, eventualmente, dei dubbi sull’applicabilità sic et simpliciter dell’art. 49 Cod. Nav. (tu ente pubblico eri a conoscenza dall’inizio del rapporto che il concessionario utilizzava un manufatto non facilmente amovibile; hai effettuato controlli e non gli hai mai contestato nulla anzi hai autorizzato modifiche sulla base dello stato di fatto che ti hanno presentato ecc…), compararlo eventualmente con i principi della “sentenza Laezza” e rimettere tutto pregiudizialmente alla CGUE, ferma restando l’alea delle problematiche riassunte nei punti (1-3) precedenti che in ogni caso ritengo essere dirimenti e direi quasi insuperabili per l’applicazione di detti principi alla materia delle concessioni demaniali marittime a scopo turistico ricreativo.

Ancora non risultano pronunce dei giudizi nazionali che abbiano attribuito rilevanza alla “sentenza Laezza” al fine di porre in dubbio l’applicabilità dell’art. 49 Cod. Nav. per contrasto con i principi comunitari, nonostante sia i giudici ordinari che quelli amministrativi siano stati spesso chiamati a decidere su questioni aventi ad oggetto la devoluzione di beni allo Stato prevista da tale norma. Vediamo se il 2018 possa essere di aiuto alla produzione giuridica su tale argomento.

Roberto Biagini

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