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Come funzionano le concessioni di spiaggia in Europa e le tante bugie dei balneari. La Croazia

Continuando l’excursus della gestione del demanio costiero tra i nostri principali “competitor”, vediamo come si comportano i nostri dirimpettai dell’Adriatico. Anche nell’ ordinamento giuridico croato il demanio marittimo è menzionato direttamente nella Carta Fondamentale.

L’art. 52 della Costituzione adottata nel 1990 stabilisce, infatti, che il mare, le spiagge e le isole (oltre ad altri beni naturali elencati) sono di interesse primario per la Repubblica e devono godere di speciale protezione. Spetta poi alla legge regolarne l’uso e lo sfruttamento da parte dell’ente proprietario o di soggetti che possono vantare su di essi diritti di altra natura (perché concessionari, ad esempio), così come devono essere precisate con la stessa fonte le limitazioni e restrizioni al predetto uso. Le condizioni e i modi di utilizzo del demanio marittimo sono stati disciplinati dal Maritime Domain and Seaports Act n. 11/2002 9, a mente del quale, oltre ad essere ribadito il precetto costituzionale di speciale tutela accordata dalla Repubblica ai beni demaniali marittimi (art. 2), si precisa che gli stessi consistono nelle acque del mare costiero e territoriale, nei relativi fondali e sottosuoli nonché nella sezione di terra per sua natura finalizzata all’uso generale e in tutte le risorse naturali che con questa confinano, sopra o sotto la superficie.

Per quanto concerne la distribuzione delle competenze e le modalità di utilizzo, il Maritime domaine and seaports act ha previsto che il demanio marittimo possa essere soggetto ad un uso generale, ad un uso speciale e ad un uso che ne comporta lo sfruttamento economico. La prima modalità ha la finalità di soddisfare il diritto della collettività all’utilizzo del bene, in accordo con la sua natura e finalità; la seconda si riferisce ad ogni tipologia di uso residuale; la terza comporta la valorizzazione dei beni demaniali attraverso lo svolgimento di attività economiche, che possono essere esercitate sia utilizzando le strutture già esistenti sul litorale, sia costruendone di nuove (art. 6). Solo le ultime due modalità necessitano del rilascio di un apposito titolo abilitativo attraverso cui, in ogni caso, può essere permesso soltanto lo svolgimento di attività che non escludano la possibilità di un uso generale della porzione demaniale interessata, né siano in contrasto con le norme di regolazione del sistema di tutela ambientale (art. 7).

Vedremo che anche in Croazia è presente la netta differenziazione vista in altri ordinamenti tra “concessioni” che riguardano la costruzione e l’uso di beni immobili ed il “permesso” per le attività connesse ai servizi turistici.

Quanto al riparto delle funzioni amministrative, spetta allo Stato gestire e proteggere il demanio marittimo, operando direttamente o attraverso le amministrazioni di autogoverno regionale o locale. A queste ultime, tuttavia, sono rimessi i compiti di protezione e cura delle zone demaniali oggetto di uso generale (art. 10). La competenza di rilascio delle concessioni è, invece, suddivisa tra le amministrazioni regionali e l’amministrazione statale, in alcuni casi previo assenso del Parlamento (art. 20). Più precisamente, data la suddivisione delle funzioni di gestione del demanio marittimo in regolari, straordinarie e di emergenza, le prime e le seconde competono doverosamente alle amministrazioni locali (towns e municipalities), mentre le terze spettano alle amministrazioni regionali (counties) (art. 11). Lo stesso il Maritime domaine and seaports act dedica un intero titolo alla procedura di rilascio delle concessioni, nel quale rilevano particolarmente gli articoli 16, 17 e 18.

Il primo chiarisce che i diritti e i doveri derivanti dal rapporto concessorio nascono dalla conclusione di un contratto tra l’amministrazione competente e il concessionario e che tale atto è regolato, oltre che sulla base del Maritime act, dal Concession-granting Decision and Concession Contract nonché da ulteriori atti adottati in attuazione dei principi generali contenuti in tali provvedimenti. L’articolo successivo reca un principio generale, che non è dato rinvenire così espressamente in nessuno dei Paesi esaminati: la concessione volta allo sfruttamento economico del demanio marittimo deve essere rilasciata sulla base di una gara pubblica, mentre la concessione per uso speciale viene rilasciata su richiesta degli interessati.

Qualora si svolga una procedura competitiva, il rilascio del titolo abilitativo deve essere basato sull’opinione di un gruppo di esperti, nominato dalla contea interessata o dal governo centrale, secondo le rispettive competenze. Il gruppo di esperti valuta le offerte presentate sulla base dei criteri individuati dall’art. 23. Il differente regime previsto per i due modelli di concessione consente anche di interpretare in modo più specifico il contenuto dei rapporti ad essi sottostanti. Le concessioni di sfruttamento, infatti, nel sistema croato sono concepite come mezzi attraverso cui le amministrazioni competenti permettono al concessionario di trarre un potenziale profitto dall’uso di un certo bene pubblico demaniale.

Si tratta, quindi, di una limitazione all’uso del medesimo bene (rispetto al suo utilizzo generale) alla quale si lega la presenza di un mercato, come tale suscettibile di interessare più richiedenti che, nel rispetto del disposto comunitario, devono essere liberi di concorrere tra loro in condizioni di parità. Per contro, il rilascio delle concessioni di uso speciale non è soggetto allo svolgimento di una gara perché attraverso di esso sono esercitate attività di natura sociale, culturale o sportiva, poste in essere da privati in favore della collettività ma senza che il bene, attraverso il cui uso le stesse si sviluppano, sia inteso quale mezzo di profitto. Le competenze sul rilascio di questa tipologia di concessioni sono suddivise tra i soggetti istituzionali in ragione della rilevanza degli impianti che si intende realizzare: se di importanza statale, la decisione spetta al Governo; se di importanza regionale al counties; se di importanza locale al municipal o town. In proposito, l’art. 21 dell’Act dispone in via generale che, su richiesta delle amministrazioni locali e su proposta dell’organo di governo regionale, le counties possano delegare le proprie funzioni di rilascio delle concessioni relative a beni demaniali di rilievo locale alle towns o municipalities competenti in base al territorio.

E qui risulta evidente la similitudine con il sistema italiano. Infine, vige il principio secondo il quale le costruzioni effettuate dal concessionario sulla base del rapporto concessorio e nel corso del medesimo, alla scadenza del titolo abilitativo possono essere rimosse se non sono permanenti e se è ragionevolmente possibile procedere senza infliggere danni sostanziali al demanio marittimo (art. 33). Qualora non sussistano tali condizioni, le strutture diventano parte dell’area demaniale su cui insistono. Anche in questo caso salta agli occhi la comparazione con il nostro art. 49 del codice della navigazione sulla “devoluzione allo Stato” delle opere di non facile rimozione.

Per quanto concerne la durata delle concessioni, la Croazia, a differenza delle altre realtà europee, disciplina dettagliatamente i criteri che le amministrazioni competenti devono seguire per definire l’ampiezza dei periodi di concessione. Infatti sempre il Maritime domaine and seaports act ammette che le concessioni possano avere durata variabile tra cinque e novantanove anni (art. 20) ma, al contempo, specifica, come detto, i criteri che possono delimitarne gli intervalli di durata nell’ambito di questo ampio limite. Per l’uso commerciale del demanio marittimo o per la costruzione di edifici di importanza regionale, la concessione può essere rilasciata dal governo regionale per un periodo massimo di 20 anni, mentre il procedimento preparatorio è condotto dall’ufficio amministrativo regionale. La concessione che prevede la costruzione degli edifici di rilevanza nazionale può essere rilasciata dal Governo per un periodo di 50 anni, mentre il procedimento preparatorio è condotto dal Ministero competente. Infine, le concessioni che comportano la costruzione di nuovi immobili di importanza nazionale ma che richiedono maggiori investimenti non ammortizzabili in cinquanta anni, possono essere rilasciate dal Governo per un periodo superiore, previo assenso del Parlamento. In via derogatoria, su richiesta del concessionario, la durata della concessione può essere estesa fino a 60 anni se, come nel caso precedente, vi siano nuovi investimenti o si sia verificata una causa di forza maggiore.

Oltre alle concessioni, come abbiamo detto sopra, l’istituto che permette l’uso del demanio marittimo a fini economici è anche il “permesso di concessione“, rilasciato su richiesta di persone giuridiche e persone fisiche registrate come artigiani. Il richiedente ottiene il diritto d’uso del demanio marittimo senza escludere o limitare l’uso generale dello stesso. Il permesso di concessione viene rilasciato per un periodo massimo di 5 anni. Le attività per le quali può essere rilasciato il permesso di concessione sono determinate dal Governo, sulla base del piano annuale di gestione per il settore marittimo e  finora è stato possibile ottenere un permesso di concessione per : il trasporto dei passeggeri; il noleggio delle barche; il trasporto delle merci; la depurazione delle acque marine; l’apertura di ristoranti e negozi (chioschi, edifici a terrazzo, etc.); l’avvio di attività commerciali e ricreative (parchi acquatici, parchi di divertimenti, noleggio di ombrelloni e sdraio, etc.); l’apertura di scuole di vela, canottaggio e nuoto; la formazione subacquea e le relative escursioni. Come si può notare in questo caso siamo “dentro” a quelle tipologie di attività che caratterizzano anche il sistema italiano, ed in particolare, “Romagnolo” di offerta turistica. Il permesso di concessione può essere rilasciato dal “Consiglio per il rilascio dei contratti di concessione”. La richiesta deve essere presentata al Consiglio, attraverso la città o il comune di appartenenza. Inoltre, colui che richiede l’autorizzazione può essere qualsiasi persona fisica o giuridica registrata per l’attività per la quale si chiede il rilascio.

Roberto Biagini

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